试论依法行政是构建和谐社会的关键
四川大学法学院 肖平容
摘 要 构建和谐社会是我们党的目标和任务，依法行政是构建和谐社会的关键，本文论述了依法行政的必要性并提出了提高依法行政水平的建议。
关键词 依法行政 依法治国 法治国家 和谐社会
作者简介 肖平容，女，四川省南充市人。先后毕业于四川师范学院思想政
治教育本科、西华师范大学英语教育本科。曾任中学政治、英语教师。现就读于四川大学法
学院，硕士研究生。研究方向：民商法。(XiaoPingRong,Law
Abstract[WT] Our party put forward the goal and task of construction of harmonious society,administrating by law is the key of construction of harmonious society.The article demonstrates The necessity of administrating by law and the proposal of improving the level of administrating by law.
Keyword[WT]administrating by law rule of law harmonious society
前言
党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和任务。和谐社会理念的提出，标志着执政党执政理念的一个重大转变。正如胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上所指出的那样，和谐社会就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这实际上已经指出了建设和谐社会的途径，那就是通过建立民主与法治的制度框架，实现公平正义这一目标。在这样的制度框架下，重建人与人之间诚信友爱的关系，由此得到一个充满活力的安定有序的人与人、人与社会、人与自然和谐相处的社会。
1依法行政在构建和谐社会中的必要性
要构建和谐社会就要做到人与人、人与社会、人与自然的共生共存，和谐发展。其中，人与社会的和谐主要包括社会不同利益群体之间的和谐发展，也可以理解为不同利益主体的冲突化解机制。根据建立和谐社会的目标和任务，构建和谐社会是一条社会多元化协调健康发展之路，其核心就是要依法治国，而依法治国的关键是依法行政，牢牢树立起科学的发展观。任何现代社会都离不开法律的调节和约束，没有法治的社会必定是动乱无序的社会。
要建立一个安定有序、和谐发展的社会就必须依法治国，而依法治国首先要依法行政，因此依法行政是构建和谐社会的关键。依法行政是指行政机关以及其依法授权的组织和依法委托的组织，依法实施法律、法规和规章的行为。它包括行政规范行为(行政机关制定和发布的普遍性行为规则的行为，也叫行政立法)、行政处理行为(行政机关及其公务员或其他有权机关、组织及其公务员依据法律和行政法律规范对具体事件作出处理的行为)、行政裁判行为(行政机关依照其法定职权对行政争议或民事纠纷进行裁决、调整处理的行为)［１］。依法行政在构建和谐社会中的必要性和紧迫性表现在以下几个方面：
首先，从行政权力的性质来看，要求必须依法行政。我们知道，行政追求效率，司法追求公正，因此，行政具有强烈的主动性。因为行政权在职责内容上主要是管理，行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，因而行政权具有相当大的扩张性。行政权在发展与变化的社会情势中需要应变。行政权必须及时适应各个时期的社会变迁情势。一国政府或某区域的行政主体总是不断地调整自己的政策，以达到行政目标，提高行政效率。行政权在它面临的各种社会矛盾面前，其态度具有鲜明的倾向性。［２］行政权力不象立法权的行使那样，是在公开的程序和公众的参与中完成的，也不象司法权那样是被动地、中立地行使。行政权的行使更积极、更主动，它可以为被管理者设定义务，可以独立实施行政处罚，在管理中可以根据当地的具体情况具体地进行行政执法，所以依法治国的关键就在于依法制约行政权，实现依法行政。如果行政不依法进行的话，政府在管理社会公共事务的过程中就有可能给公民设定一些非法定的义务，增加老百姓的负担，侵犯其合法权利。这样一样，老百姓对政府的信任度就会降低，就会增加政府的管理难度，当然也就打破了老百姓与政府之间的和谐状态。
其次，行政权力范围的不断扩大化要求行政必须依法进行。行政机关是国家机器的主要部分，宪法赋予国家行政机关极其广泛的权力。政府可以依据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布具有法律效力的决定和命令，编制、执行国民经济和社会发展计划及国家预算，领导和管理内政、外交、国防、经济、文化等领域的事务。建立社会主义市场经济体制的许多问题，都需要首先由政府出面来依法处理。例如对财政、金融、税收的管理，对外汇、证券市场的管理，以及对公司的组建、登记及其日常运转的管理等等，都是首先要由政府各主管部门作为行政执法机关出面来依法处理的。当然，对上述诸方面由政府主管的行政工作，有时也不少了要运用司法手段，由法院等司法机关通过诉讼程序来依法处理，但是涉及市场经济的大量工作，都首先需要由政府各主管部门凭借国家行政权来依法处理，而不需要首先由法院等司法机关出面凭借国家司法权来依法处理。市场经济本质上就是法治经济，政府各部门在建立市场经济体制过程中的各种管理活动，如治安管理、卫生行政管理、文化市场管理、教育行政管理、科技行政管理等等，都需要制定相应的法律、法规和有行政法效力的各种规范性文件来加以规范，所以只有坚持依法行政，逐步把政府的各项工作全部严格地纳入行政法制的轨道，才能顺利建立起有序的市场经济体制。［３］政府的权力范围几乎延伸到社会的各个角落，“从摇篮到墓地”无所不管。据统计，大约有80%的法律法规是要由行政机关去贯彻、落实的。这种无所不在的公共权力，最需要依法制约，也最需公众监督。加强依法行政，使广大的行政人员在日常公共事务管理中严格做到依法办事，一方面可以为政府在管理社会公共事务中提供有力的法律依据，另一方面，可以依法约束行政人员，依法规范行政权力和行政行为，使每一位行政人员都能够严格依法办事，执法如山，令必行、禁必止。这样，依法治国的原则也就通过政府对社会公共事务的管理活动，落实到了社会生活的各个领域。［４］政府通过依法行政实现其管理社会公共事务和为社会服务的职能，切实保障公民的合法权益，增强老百姓对政府的信任，从而使政府的权力和公民的权利达到平衡，使社会和谐发展。因此，政府依法行政，是实现和谐社会的关键。
再次，行政主体享有广泛的自由裁量权，这就要求行政主体必须依法行政。自由裁量权是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由余地，可以在各种可能采取的行动方案中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动的权力。现代社会情况复杂、变化迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；现代社会很复杂，行政机关只能根据具体情况作出相应决定；现代行政范围大，不能制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力，所以现代社会管理中许多事情必须留给行政机关和有关人员去酌情处理。由于行政主体享有广泛的自由裁量权，有可能导致自由裁量的不合理，甚至滥用职权，严重侵害公民的权益。因此，行政主体在自由裁量时，必须遵守各种法律原则。如行政处罚时常见的“情节严重的可予以行政处罚”，“情节严重”是实施处罚的法定条件。什么是“情节严重”，处以什么样的行政处罚，行政执法
人员就必须行使自由裁量权。裁量不是随心所欲，要充分考虑行政行为的合理性、公正性、合法性以及立法的目的，而不能受不相关的因素、不正当的动机、行政人员个人的好恶等因素左右，从而影响自由裁量权的正确行使，所以只有依法行政，才会使管理者和被管理者和谐。
2我国依法行政的现状和问题
1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中阐述了“依法治国”的思想。他指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”建立法治国家是我国现代化建设的目标。我国制定了一系列行政法来规范政府的行政执法行为，使行政行为基本上做到了有法可依，但仍然存在着一些问题：
2.1滥用行政职权。滥用行政职权是指行政机关行使职权实施具体行政行为的过程中，违背法定目的，背离基本法理，造成后果显失公正而应予以撤销的违法行政行为。［５］发生在延安的“夫妻家中看黄碟”一案就是典型的行政机关滥用职权的表现。国家公权力对公民权利的剥夺必须严格控制在法律的范围以内。法治国家的一个原则是，对官员包括警察来说，凡是法律没有授权的都是禁止的；对普通的公民来说，法不禁止皆自由。公民在家中看黄碟并没有被法律禁止，纯属个人隐私，警察就不能对其进行处罚，否则就侵犯了公民的合法权益。公权力介入普通公民的私生活必须要有严格的限度。如果一任类似“夫妻看黄碟民警上门查”这样的事件蔓延扩大，就可能导致侵犯个人权利的行为横行，执法者的行为扰乱了社会秩序反而会成为社会不稳定的因素。
2.2官僚主义作风盛行。官僚主义的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。行政机关不关心群众疾苦，不解决群众生产生活中的实际问题，而只是热衷于摆架子、抖威风。比如有的热衷于迎来送往，吃吃喝喝，没有精力抓工作、抓落实，成了“全力搞接待、抽空抓工作”；有的乐于搞“形象工程”、“政绩工程”、“路边工程”，劳民伤财，贻害一方；有的弄虚作假，虚报浮夸，靠数字谋“名声”、求升迁；有的盲目决策，一些项目和工程盲目上马，最后成为烂尾工程和豆腐渣工程，在经济上造成巨大损失；有的作风粗暴、办事不公，严重的甚至强迫命令，欺压百姓等等。官僚主义往往导致决策错误，甚至导致严重人为灾害，这严重危害了人民群众的生命财产安全。最近几年，由于官僚主义者保护地方利益和小集团的利益，导致一些煤矿经常发生重大矿难，原始森林惨遭破坏，江河湖泊等水资源严重污染，给老百姓的生命财产和国家资源造巨大损害。官僚主义作风严重地影响了党群关系和干群关系，影响了社会和谐。
2.3行政行为严重违反法定程序。我国制定的行政法从立法上保证了行政行为必须按法定程序进行。然后在执法实践中，个别行政主体严重违背法定程序，不文明执法。执法主体随心所欲，践踏法律，对公民、法人和其他社会组织采取超出法律规定的罚款、强行限制入市、吊销营业执照等各种行政处罚措施。有的执法人员不给被处罚者说明处罚的事实和理由，也不让被处罚者解释和申辩。前些年有些地区与地区之间互相限制销售对方生产的啤酒或化肥和最近北京市有关部门因查出广东潮安的12家果脯企业的产品不合格，就不准该地全部(500余家)相关企业的产品在北京市场销售，这就是行政行为严重违反法律规定。这种不文明的行政行业严重影响了地区与地区之间的和谐。
2.4人治思想严重，法治观念淡薄。在人治社会里，权力高于法律，行政权在本质上
是不受控制的。虽然并非完全排斥法律的规范，但法律毕竟是权力的工具，当法律成为权力的障碍时，法律必须妥协。在法治社会里，权力来源于法律，要受到法律的控制。［６］有的行政领导“一朝权在手，便把令来行”，独断专行，专横跋扈，决策不讲科学，不讲民主，搞“一言堂”，偏听偏信，造成许多重大决策失误，严重影响了社会和谐。
2.5对行政权力的监督不力。权力是一把双刃剑，既可以用来为人民服务，也可以用
来谋取个人或小团伙的私利。权力本身具有的内存矛盾性及其潜在的诱惑性和腐蚀性，决定了对权力应加大监督和制约。由于对权力的监督不力使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏，腐败泛滥，民怨沸腾，也严重影响了社会和谐。
3提高依法行政水平的建议和对策
提高依法行政的水平是一个系统工程。首先需要制定完善的法律法规和政策；其次各级领导干部要树立强烈的法治观念，行政执法人员必须依法行政，执法如山；再次老百姓还必须具有高度的法律意识，在自觉遵守法律法规的同时，加强对行政行为的监督。笔者从以下几个方面进行了探讨；首先，强化对行政权力的约束和监督。英国的阿克顿勋爵说过：绝对的权力必然导致绝对的腐败。对政治权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败。因此，加强对权力制约与领导干部监督，是防止权力滥用和权力腐败的根本途径。邓小平同志指出，“所谓监督来自三个方面：第一，是党的监督……第二，是群众的监督……第三，是民主党派和无党派人士的监督”。对于近些年来包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督以及政府系统内部的监督等行之有效的民主监督制度必须始终坚持和自觉地落实。在现代民主化进程中，对权力进行有效的监督与制约必须做到以下几点：一是加强党的监督。中国共产党要对领导干部严格要求、严格管理和严格监督。邓小平同志说，“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题”，因为党的干部，特别是高级干部，地位比较高，所握有的权力较大，所负的责任更重，如果不对他们进行有效的监督，就可能发生滥用权力的现象，从而给党和国家造成危害。二是重视人民群众的监督。我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。人民把自己的权力委托给行政机关，人民群众就有权监督国家权力的委托人——各级行政机关。人民群众参与监督，既是社会主义民主的具体体现，也是人民主权的具体体现。邓小平同志以人民群众是权力监督的主体为理论基础，并把它进一步发展到人民群众在权力制约监督形式上的具体化。他说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”邓小平同志非常重视群众的监督作用，他认为，群众对权力监督的基础作用主要依靠各行各业的群众组织来实现，群众组织是群众监督的一个主要力量。通过群众组织群众可以充分表达自己的意见，并对党和政府的工作提出批评。他指出：“要让群众能经常表达自己的意见，在人民代表大会上，政协会议上，职工代表大会上，学生代表大会上，或者在各种场合，使他们有意见就能提，有气就能出。”他还指出，在工厂要发挥群众监督的基础作用，就要加强职代会、工会的作用。在农村、学校，群众都可以通过协商对话、信访、举报各种形式反对专制，克服命令主义。［７］三是强化民主党派和无党派人士的监督。我党历来重视发挥民主党派的监督作用。毛泽东同志在1957年曾说，一个党和个人一样，耳边很需要听到不同的声音。同年，邓小平同志也指出，民主党派的监督，对党有“极大的好处”，因为“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面。”［８］，四是自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府都要根据宪法和法律的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大及其常委会报告工作、接受质询，虚心听取人民代表的建议和批评，对人民代表提出的建议和意见，要按时办理，做到件件有答复，件件有着落。要积极配合人大常委会做好有关法律法规实施情况的监督检查。各级人民政府要自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。五是强化新闻监督。舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动，是以权利制约权力机制的一种形式。我国《宪法》第三十五条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社……的自由”，规定了公民的言论自由权；第四十一条还规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。”这是舆论监督的直接法律根据。国务院总理温家宝同志曾说，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠，各级政府都要接受新闻舆论的监督。”各级政府和政府各部门要自觉接受新闻监督，支持新闻单位宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。六是加强专门监督。根据宪法和组织法的规定，我们各级政府都设立了审计、监察部门，专司监督职责，各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。同时，监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。其次，建设一支高素质的国家公务员队伍，是实现依法行政的必然要求。法律是以人为本的，依法行政的最终主体是国家公务员。实现依法行政最终还是要靠广大的公务员在日常公共事务管理中严格依法办事，做到有法必依、执法必严。因此尽快培养一支高素质的国家公务员队伍，是实现依法行政的必然要求。对于行使国家行政权，管理社会公共事务的公务员来说，高素质主要是指：第一，要有较高的政治素质和道德修养，要忠于国家，忠于法律，忠于事实，要大公无私，廉洁奉公。第二，要有较高的业务素质，不仅要精通行政管理知识，还要精通法律知识，能运用法律解决实际问题。第三，要有崇高的职业道德和敬业精神。公务员是一种特殊的职业，要求公务员具备与其身份相符的职业道德，遵守公务员行为规范，爱岗敬业，勤政廉政。再次，树立法律观念，打破官本位意识。一是要在公民中树立法律观念，进行普法宣传，让公民习惯以法律约束自己的行为、维护自己的权利，为权利而斗争就是为尊严而斗争。公民只有具备了独立人格、权利自主观念以后，才能重视法律的权威，在生活中自觉地遵守和维护法律。二是政府机关和公务员要转变官本位的观念。根据卢梭的社会契约论，政府权力是人民的委托，各级公务员不应当有为民做主、当父母官的观念。现代法治社会的政府行政管理既是一种权力，又是一种义务，这种义务更多体现出服务的性质，政府是老百姓的守护人，政府本质上是为公民服务的公共机构。它应当在法律范围内活动，自觉地接受人们的监督。在我国行政机关和公务员队伍中，当务之急是树立行政即服务的观念。最后，依法规范行政行为，逐步提高行政执法水平。根据我国的实际情况，实现依法行政。规范行政机关的行政行为需要做到以下几个方面：1、职权法定化。这就是说，依法行政，必须首先依法规范各级政府及各类行政机关的职权范围，依法规范政府与其它社会组织的管理界限，依法规范政府与其它国家机关、政党的职权范围。否则，权限不清，责任不明，法无定规、职无定权，人无定责，依法行政就只能是纸上的东西。2、严格执法要责任化。要进一步完善和落实持证上岗制度、考核奖惩制度、错案和执法过错追究制度以及不合格执法干部的辞退等制度，按照谁主办、谁负责，谁主管、谁负责，谁定案、谁负责的原则，严格执法责任，将执法责任落到实处，建立责任政府，从而使执法责任化。3、执法工作要公示化。要尽可能将行政执法工作公开化，避免暗箱操作，增强执法透明度。对于需要公开而且能够公开的行政执法活动，一律向社会公开，尤其是对一些群众关注的焦点、热点问题要向群众公开，使行政执法真正处于人民群众的监督之中。
结束语
人与自然的和谐、人与社会的和谐以及人与人的和谐最终都体现在行政管理——公共治理是否和谐。而政府是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，它代表的是公平和正义。政府的公共政策、决定制定得是否得当，会直接影响行政管理的和谐；而行政管理的和谐与否，又会直接影响到一个国家中人与自然、人与社会的和谐。正是从这个角度上看，我认为行政管理的和谐不仅是和谐社会的重要组成部分，而且是决定其他和谐要素是否和谐最关键的因素。
由此可见，政府在和谐社会构建中，扮演着非常重要的角色，所以依法行政是构建和谐社会
的关键。
参考文献
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(责任编辑：刘志祥)
（刊在南充职业技术学院学报2005-3）